Maître assistant de droit de l’université Ouaga 2 , enseignant de droit de l’environnement et des ressources naturelles, le Pr Garané est un expert en droit international des ressources en eau dont la renommée dépasse largement les frontières du Burkina. Il est auteur ou co-auteur de nombreuses publications en droit de l’environnement dont les ouvrages « Droit de l’environnement burkinabè, 2008 », « Le cadre juridique international du bassin de la Volta, 2009 », « La gouvernance de l’eau en Afrique de l’Ouest, 2004 ». Il a réalisé de nombreuses études pour des Organisations intergouvernementales ou non gouvernementales en Afrique de l’Ouest et du Centre dont la CEDEAO, l’UEMOA, l’Autorité du Bassin du Niger, l’Autorité du Bassin de la Volta, la Commission du Bassin du Lac Tchad, l’Union Internationale pour la conservation de la nature. Il est également membre de plusieurs panels internationaux d’experts : Panel d’experts de la CEDEAO sur les grandes infrastructures hydrauliques dans l’espace CEDEAO, 2009/2010 ; Panel d’experts indépendants de l’ABN pour la gestion durable et partagée du bassin du Niger, 2011/2014.

Lefaso.net : Les parlementaires nigériens ont adopté le 15 octobre dernier, une loi autorisant la ratification de la Convention des Nations Unies sur le droit relatif à l’utilisation des cours d’eau internationaux à des fins autres que la navigation adopté le 21 mai 1997. D’autres Etats d’Afrique de l’Ouest ont ratifié récemment cette Convention comme le Nigéria et la Guinée Bissau en 2010, le Burkina Faso en 2011 et le Bénin au début de l’année 2012. Quelle est la portée et quels sont les enjeux de la ratification de cette Convention par les Etats comme le Niger et le Burkina Faso et d’une manière générale, par les Etats de l’Afrique de l’Ouest ?

Professeur Hamidou Garané : La portée et les enjeux de la Convention des Nations Unies sur les cours d’eau internationaux de 1997 sont liés à l’objet de la Convention à savoir la prévention et le règlement pacifique des conflits liés à l’utilisation des cours d’eau internationaux. Elle constitue la convention universelle qui régit les cours d’eau internationaux, l’une des trois catégories de ressources en eaux partagées (les deux autres étant les lacs internationaux et les aquifères transfrontières). Ces deux dernières catégories ne sont pas encore régies par une convention universelle.
La ratification de cette convention internationale par certains Etats ouest africains constitue le signe de leur attachement au multilatéralisme, à la prévention et au règlement pacifique des différends interétatiques et partant, à la consolidation de la paix sous régionale. D’abord, elle offre aux Etats un cadre juridique minimal d’utilisation et de protection des cours d’eau internationaux qui ne sont pas encore dotés d’une convention spécifique.

Quels sont les cours africains qui sont régis par des conventions spécifiques ?

Sur les 28 cours d’eau internationaux dont disposent l’Afrique de l’Ouest (sur un total de 60 pour tout le continent), seuls, quatre (04) sont dotés d’une convention de cours d’eau ou de bassin, à savoir les fleuves Sénégal (1972), Gambie (1978), Niger (1980) et Volta (2007). Les autres cours d’eau internationaux ouest africains sont gérés par les Etats, en dehors de tout cadre conventionnel, ce qui limite fortement les possibilités de coopération entre les Etats pour la gestion concertée d’une ressource naturelle partagée et du même coup, augmente les risques de conflit. Au regard de l’importance des conventions de bassin dans la gestion pacifique des cours d’eau internationaux, la Convention de 1997 encourage les Etats à conclure des conventions pour chaque cours d’eau, appelés « accords de cours d’eau » qui précisent et adaptent les dispositions de la Convention de 1997 aux différents cours d’eau en raison de leur spécificité. La Convention de 1997 jouera ainsi un rôle supplétif dans la gestion des cours d’eau internationaux ouest africains non encore dotés de convention spécifique.

Au regard de l’importance de la question pour la stabilité sous régionale, des organisations comme la CEDEAO ne devraient-elles pas s’y impliquer ?

La CEDEAO a entrepris une initiative actuellement en cours et visant à doter d’autres cours d’eau ouest africains de conventions notamment les fleuves Comoé-Bia-Tano, le fleuve Mono et les fleuves Cavaly-Cestos-Sassandra.
Mais, même pour les cours d’eau dotés de convention, la Convention des Nations Unies conserve un rôle important car, bien qu’étant considéré comme une convention cadre, elle peut compléter utilement certaines conventions actuelles qui ne peuvent pas être mises en œuvre de manière satisfaisante en raison de leur caractère très général comme c’est le cas pour la Convention de 2007 portant statut du fleuve Volta et création de l’Autorité du Bassin de la Volta la Volta qui en l’état, ne contient pas des principes généraux d’utilisation et de protection de ce cours d’eau sans difficultés. Par ailleurs, dans le cas de cours d’eau dotés de convention, elle offre aux Etats un des mécanismes universels pour le règlement pacifique des différends interétatiques liés aux cours d’eau internationaux (enquête internationale et arbitrage). Ce mécanisme universel renforce ainsi les mécanismes régionaux ou sous régionaux de règlement pacifique des différends consacrés par les différentes conventions de cours d’eau.

Pouvez-vous donner plus de précisions sur les conflits interétatiques liés aux ressources en eau en Afrique de l’Ouest ?

Il existe, en Afrique de l’Ouest, quelques conflits ou risques de conflit liés aux cours d’eau internationaux. Cette situation s’explique par le nombre élevé de cours d’eau internationaux dans la sous région (28 sur un total de 60 pour l’ensemble du continent) mais surtout par la forte interdépendance entre les Etats en la matière. A l’exception du Cap vert (Etat insulaire), chaque Etat ouest africain partage au moins un cours d’eau avec un Etat voisin. Le Burkina Faso partage trois cours d’eau internationaux avec d’autres Etats : la Volta (06 Etats), le Niger (09 Etats) et la Comoé (04 Etats). Souvent le ratio de dépendance est très élevé. Le ratio de dépendance est déterminé par la proportion de ressources en eau renouvelables produites à l’extérieur des frontières d’un Etat. Ce ratio est par exemple de 90% pour la Mauritanie, ce qui signifie que la quasi-totalité des eaux de ce pays proviennent de l’extérieur et dans un tel contexte, ce dernier sera particulièrement préoccupé par les initiatives de mobilisation des ressources en eau dans les Etats amont. Cette situation de forte interdépendance est à l’origine de conflits ou de risques de conflits. L’on peut citer les tensions entre le Burkina Faso et le Ghana notamment relatives à l’utilisation des eaux de la Volta comme ce fut notamment le cas en 1998. La réalisation par le Burkina Faso, pays d’amont, d’une multitude de retenues d’eau (1500, toutes tailles confondues) a été perçue par le Ghana comme l’une des causes de la diminution du niveau d’eau du barrage d’Akosombo, alimenté en grande partie par la Volta. On peut mentionner également les tensions entre le Sénégal et la Mauritanie relatives à l’aménagement des vallées fossiles (2000), entre le Niger et le Nigéria sur le fleuve Niger ou entre le Bénin et le Niger sur l’île de Lété.

Peut-on dire que l’adoption de la Convention vise à éviter la guerre mondiale de l’eau que certains annoncent comme probable ?

L’adoption de la Convention a été motivée par la volonté de la communauté internationale de prévenir les conflits entre Etats partageant un cours d’eau international et au cas où la prévention n’a pas fonctionné, de résoudre pacifiquement les conflits y relatifs. Il existe de nos jours 276 cours d’eau internationaux à travers le monde. Si les usages classiques de ces derniers (navigation) ne soulèvent plus de nos jours de problèmes majeurs depuis la consécration de la liberté de navigation sur les cours d’eau internationaux, il en va autrement pour les autres utilisations que sont les utilisations économiques ou « les utilisations à des fins autres que la navigation » comme l’indique la Convention. Ces utilisations économiques (hydroélectriques, hydroagricoles et d’approvisionnement en eau potable) sont potentiellement conflictuelles en raison de l’exercice d’une pluralité de souverainetés sur une ressource commune, de surcroît stratégique comme l’eau. Certes, la guerre de l’eau tant annoncée n’a pas encore eu lieu, mais il convient de prendre au sérieux les différentes tensions interétatiques résultant de la compétition accrue dans l’utilisation des cours d’eau internationaux. Il est difficile pour les Etats, de concilier les exigences de souveraineté nationale avec celles de la solidarité internationale surtout pour une ressource aussi stratégique que les ressources en eau.

Sur les 276 cours d’eau internationaux dans le monde, 29 ont été identifiés par l’Université d’Etat d’Oregon, comme étant à haut risques ou à haut potentiel d’hydro-conflits (c’est-à-dire comme étant des cours d’eau internationaux où les conditions sont mûres pour que surviennent des conflits, des tensions politiques ou des confrontation entre Etats). Parmi ces derniers, 9 sont en Afrique dont un en Afrique de l’Ouest (le fleuve Sénégal).

La Convention de 1997 offre ainsi à la communauté des Etats, un cadre global de coopération autour des cours d’eau internationaux pour promouvoir le développement économique et la paix dans le monde conformément aux objectifs des Nations Unies. En effet, il ya toujours plus d’avantages à coopérer qu’à s’affronter sur un cours d’eau international car à travers la coopération, les Etats optimisent les gains qu’ils peuvent en titrer. Il s’agit pour la communauté internationale, de faire des cours d’eaux internationaux, un facteur de paix et non de conflit. C’est dans ce souci que dès 1970, l’ONU a lancé un processus de négociations qui a abouti, 27 ans plus tard, à l’adoption, le 21 mai 1997, de la Convention des Nations Unies sur le droit relatif aux utilisations des cours d’eau à des fins autres que la navigation.

Parlez-nous un peu des circonstances dans lesquelles la Convention a été adoptée par les Nations-Unies ?

La négociation de la Convention au sein des Nations Unies s’est opérée dans des conditions difficiles, en raison de la confrontation de deux groupes d’Etats, en fonction de leur position géographique sur les cours d’eau. Alors que les Etats d’aval y étaient majoritairement favorables, certains Etats d’amont redoutaient les obligations qu’elle impose en termes d’utilisation et de protection du cours d’eau international. Ces Etats craignaient de voir limiter, sinon annihiler leur liberté d’utilisation des ressources en eau international, par application des règles consacrées par la Convention comme celles d’utilisation équitable et raisonnable, d’interdiction de causer de dommages significatifs à d’autres Etats du cours d’eau international ou de notification en cas de mesures projetées (exemple de construction de barrage). S’il est vrai que ce sont les Etats d’amont qui sont le plus susceptibles de causer des dommages aux Etats d’aval, l’inverse n’en est pas moins vrai. Malgré ces divergences qui ont lourdement pesé sur le processus de négociation, la Convention a été adoptée par une large majorité d’Etats membres de l’ONU (106) dont le Burkina Faso. 26 Etats se sont abstenus dont 6 Etats africains (Egypte, Ethiopie, Ghana, Mali, Rwanda, Tanzanie). 3 Etats s’y sont opposés (Burundi, Chine, Turquie). 31 Etats n’étaient pas présents au moment du vote dont 11 Etats africains (Bénin, Cap vert, Comores, Guinée, Mauritanie, Niger, Nigéria, Sénégal, Ouganda, RDC, Zimbabwe).

Apparemment depuis son adoption en 1997, la Convention rencontre des difficultés à être ratifiée par les Etats. Qu’est-ce qui explique que des pays comme le Burkina Fao, Niger, le Nigéria aient attendu jusque maintenant pour l’adopter ?

La ratification d’une convention internationale relève du pouvoir discrétionnaire des Etats. Il n’y a pas de règle de droit international qui impose un délai en matière de ratification. Avant toute ratification, les Etats s’assurent de deux choses. En premier lieu, chaque Etat évalue de manière souveraine l’aptitude de la Convention à préserver ses intérêts fondamentaux dans ses relations avec les autres parties à la Convention. En second lieu, il évalue ses capacités à s’acquitter convenablement des obligations que lui impose la Convention (mais malheureusement souvent aussi à la contourner), car contrairement à la signature, la ratification engage l’Etat car elle est l’expression de son consentement à être juridiquement lié par la convention. C’est pourquoi, si la majorité des conventions multilatérales entrent en vigueur dans un délai raisonnable de dix 10 ans, certaines, par contre, mettent beaucoup plus de temps à le devenir alors que d’autres ne connaîtront jamais une entrée en vigueur.
En ce qui concerne particulièrement la Convention de 1997, on observe une certaine lenteur dans la ratification de la convention car en 15 ans, seuls 27 Etats l’ont ratifiée sur un nombre total de 103 Etats qui l’ont signé en 1997. Cette situation résulte sans doute des craintes initiales de certains Etats, relativement à cette convention mais aussi de la prudence traditionnelle d’autres Etats vis-à-vis des traités multilatéraux en général.

Peut-on avoir plus de précisions sur les Etats, notamment africains qui l’ont déjà ratifiée ?

A la date du 31 octobre 2012, 27 Etats ont ratifié la Convention dont :
 Afrique (09) : Afrique du Sud (1998), Namibie (2001), Lybie (2005), Tunisie (2009) Nigéria et guinée Bissau (2010), Burkina Faso et Maroc (2011), Bénin (2012). Il faudra cependant que le Niger transmette, au dépositaire de la Convention, ses instruments de ratification, afin qu’il soit formellement reconnu comme Etat ayant ratifiant la Convention.
 Europe (12) : Norvège et Finlande (1998) ; Suède et Hongrie (2000) ; Pays bas (2001) ; Portugal (2005) ; Allemagne (2007), Espagne (2009) ; Grèce (2010) ; France (2011) ; Danemark et Luxembourg (2012).
 Asie (06) : Syrie (1998) ; Jordanie et Liban (1999) ; Irak (2001) ; Quatar (2002) ; Ouzbékistan (2007).

Aucun Etat américain ou de l’Océanie n’a encore ratifié la Convention alors que le continent américain regorge, d’importants cours d’eau internationaux qui justifient d’un intérêt de ces Etats pour la Convention. Mais là encore, chaque Etat, avant d’engager un processus de ratification, évalue souverainement la convergence de la convention à ses intérêts ainsi que sa propre capacité à exécuter les obligations qu’elle lui impose.

Quelles sont les mesures contraignantes pour les Etats signataires de la Convention ?

La Convention de 1997, comme tout traité, est un instrument contraignant qui engagera les Etats qui l’auront ratifié et ce, dès son entrée en vigueur. Elle consacre des règles qui s’imposeront aux Etats en tant qu’obligations internationales et dont l’inobservation peut engager leur responsabilité internationale.
En tant qu’instrument conventionnel, la Convention impose d’importantes obligations aux Etats parties. Au titre de l’utilisation des cours d’eau, on distingue traditionnellement, deux catégories de règles, les règles substantielles et les règles procédurales. Les premières, qui sont des règles de droit matériel, sont au nombre de deux. Il s’agit en premier lieu de la règle de participation et d’utilisation équitables et raisonnables du cours d’eau qui signifie que chaque Etat doit utiliser le cours d’eau en tenant des besoins des autres Etats (art. 5 et 6). Mais la Convention ne définit pas l’utilisation équitable ou raisonnable et se borne à indiquer des facteurs et circonstances (au nombre de 7) que les Etats doivent prendre en compte pour s’assurer que leur utilisation respecte les critères d’équité et de raisonnabilité. En cas de conflit entre Etats, il reviendra donc au juge ou à l’arbitre international, de déterminer au cas par cas, si l’utilisation qu’un Etat fait du cours d’eau, respecte les deux critères. Il s’agit en second lieu de la règle de l’interdiction de causer des dommages significatifs à d’autres Etats (art. 7). Cette règle qui met en œuvre la règle plus générale de l’utilisation non dommageable du territoire national (effets extraterritoriaux non dommageables) vise à empêcher un Etat d’entreprendre sur son territoire, des initiatives ou activités susceptibles d’avoir un impact négatif significatif sur le territoire d’un autre Etat partageant le même cours d’eau international. Les comportements ainsi prohibés sont entre autres la pollution grave et le détournement du cours d’eau international. Lorsqu’en dépit de cette règle de prévention, un dommage est causé par un Etat à un autre, il y a obligation de le réparer et aussi de dédommagement les personnes privées affectées. Dans ce dernier cas, l’Etat doit procéder à l’indemnisation des personnes affectées, sans aucune discrimination basée sur la nationalité, le lieu de résidence ou le lieu où le préjudice a été subi (article 32).

La deuxième catégorie de règles qui s’imposent aux Etats dans le cadre de la Convention est constituée des règles procédurales. Ces règles permettent la mise en œuvre efficiente des règles substantielles. On peut mentionner parmi les plus importantes, l’obligation générale de coopération pour la mise en valeur et la protection du cours d’eau ou la notification préalable pour les mesures projetées. Par cette dernière règle, lorsqu’un Etat envisage une activité sur le cours d’eau international (construction d’un barrage, prélèvement de grandes quantités d’eau pour l’irrigation…), il a l’obligation d’informer au préalable les autres Etats concernés et d’obtenir leur consentement avant de mettre en œuvre sa mesure. La Convention donne ainsi des indications précieuses sur les données et informations que l’Etat concerné doit transmettre aux autres Etats au titre de la notification, les délais jugés raisonnables pour obtenir la réaction des Etats notifiés, l’obligation de satisfaire les demandes d’informations additionnelles provenant d’autres Etats, d’entamer des consultations et négociations lorsque la notification n’a pas été favorablement accueillie.
Il convient de mentionner également au titre des règles procédurales, l’obligation d’échanges de données et d’information sur le cours d’eau.
La Convention ne consacre pas seulement des règles d’utilisation des cours d’eau internationaux. Elle organise également la protection de ces derniers, l’utilisation entraînant le plus souvent la dégradation de la ressource. C’est ainsi qu’elle consacre une obligation générale de protection du cours d’eau à la charge de tous les Etats concernés ; l’obligation de notification d’urgence en cas de situation d’urgence (c’est-à-dire de situations qui causent, ou menacent de façon imminente de causer, un dommage grave aux Etats du cours d’eau ou à d’autres Etats et qui sont brusquement provoquées par des causes naturelles, telles que les inondations, la débâcle, les éboulements ou les tremblements de terre, ou par des activités humaines, en cas, par exemple, d’accident industriel) ; l’obligation de prévention et de lutte contre les pollutions de cours d’eau mais aussi contre les situations dommageables (inondations, désertification, envasement) ; l’obligation de contrôle de l’introduction des espèces étrangères ou nouvelles (articles 20-23). En cas de différend interétatique lié à l’utilisation et à la protection des cours d’eau internationaux, la Convention impose l’obligation de règlement pacifique des différends conformément à la charte des Nations Unies. Cette obligation subsiste même dans les cas où il existe des obstacles sérieux à l’établissement de contacts directs entre les Etats concernés qui doivent alors recourir à toute procédure indirecte acceptée par eux.

Comment voyez-vous l’avenir de cette Convention avec les difficultés de ratification qu’elle rencontre ?

Au rythme moyen actuel de ratification de la Convention (3 à 4 par an), l’espoir est grand que les 35 ratifications requises pour son entrée en vigueur soient obtenues d’ici 2015. L’entrée en vigueur de cette convention constituera une avancée majeure en matière de multilatéralisme et de promotion de la paix entre Etats. Encore faudrait-il que les futurs Etats parties aient la conviction qu’il s’agit d’un instrument d’une telle portée que la communauté internationale met utilement à leur service.

Interview réalisée par Grégoire B. BAZIE

Lefaso.net