Etat et chefferies traditionnelles : l’exemple du Ghana

vendredi 15 juin 2007

Dans cet écrit, le Pr Augustin Loada analyse la problématique de la participation de la chefferie traditionnelle à la politique moderne. Il se demande si un chef coutumier doit réguler les conflits ou plutôt alimenter les affrontements pour la conquête et l’exercice du pouvoir politique au motif qu’il est un citoyen comme tout le monde.

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S’inspirant de l’exemple ghanéen, le Pr Loada demande au nouveau Premier ministre d’inscrire cet important sujet sur son agenda politique pour provoquer un débat national sur la question du pluralisme juridique au Faso.

S’il y a un événement politique qui est passé largement inaperçu ce mois de juin 2007, c’est bien le seizième anniversaire de la Constitution burkinabé ; comme si celle-ci n’avait aucune signification politique particulière pour le commun des Burkinabé.

Yves André-Fauré continue hélas d’avoir raison quand il soutient que les Constitutions en Afrique, loin de constituer un moyen de limitation du pouvoir comme ce fut le cas en Europe, apparaissent trop souvent comme une simple technique de domination politique.

Loin de présenter un aspect de transaction sociale, elles sont le fait unilatéral du Prince. Et comme le pouvoir ne se partage pas, ou si peu, elles « consacrent le detenteur-viager du pouvoir, elles expriment l’inégalité fondamentale entre ceux qui en jouissent et ceux qui en sont exclus » (Les constitutions et l’exercice de pouvoir en Afrique noire. Pour une lecture différente des Textes, politique africaine n°1 mars 1981, p.41).

Dans ce contexte, il ne faut pas s’étonner si elles ont tendance à renforcer la position du « détenteur-viager » du pouvoir plutôt qu’à le limiter, et à passer sous silence des questions fondamentales intéressant la vie des citoyens ordinaires.

Parmi les questions restées hélas sans réponses de la part du constituant figure celle du rôle et de la place des autorités coutumières, des principes et valeurs qu’elles sont censées incarner. La Constitution de la IVe République s’est en effet bornée à garantir « ...la pratique libre de la coutume..., sous réserve du respect de la loi, de l’ordre public, des bonnes mœurs et de la personne humaine » (article 7), et à disposer en son article 101 que "la loi fixe les règles concernant... la procédure selon laquelle les coutumes seront constatées et mises en harmonie avec les principes fondamentaux de la Constitution".

Mais à ce jour, aucune des législatures, aucun des gouvernements de la IVe République n’a daigné inscrire cette question sur son agenda. Sans doute, les chefs ont-ils été politiquement réhabilités. Les normes et valeurs traditionnelles qu’ils incarnent ont-elles pour autant été réhabilitées ? On peut en douter.

La preuve ? Le pluralisme juridique et judiciaire supprimé par la révolution, qui a ainsi disqualifié la coutume comme source formelle du droit positif, dépossédé les chefs de la gestion du foncier et de leurs fonctions judiciaires ne figure pas dans l’agenda gouvernemental, nonobstant l’échec patent de ce « monisme » centralisateur.

La grande majorité des Burkinabé continue de se référer à la coutume plutôt qu’à la Loi, alors que des milliards de francs CFA sont investis dans la « réforme de la justice » sans pour autant satisfaire le besoin de justice de cette minorité de justiciables qui, bon gré mal gré, est obligée de s’adresser à la justice étatique plutôt qu’à celle du village.

Pourquoi ce silence officiel sur la question fondamentale du pluralisme juridique alors qu’elle est cruciale pour les chefs traditionnels, mais aussi pour le constitutionnalisme, l’avenir de la société burkinabé, tout en fondant les valeurs auxquelles sont attachés les Burkinabé ? Nous suggérons au nouveau gouvernement de Tertius Zongo d’inscrire la question du pluralisme juridique sur son agenda politique et de provoquer un débat national sur la question.

La liberté du suffrage des "sujets/électeurs"

Récemment, un journaliste en réserve de la République et apparemment très disponible ces derniers temps depuis qu’il n’est plus directeur de publication ruait dans les brancards, s’offusquant de ce que d’aucuns aient pu suggérer « d’interdire la politique à la chefferie traditionnelle » et de lui refuser « le droit de s’exprimer en politique », comme si le concept de politique se confondait avec la conquête de trophées électoraux. Ce qui est pourtant en débat c’est :

i) la question de l’éligibilité des chefs aux postes électifs dans un contexte sociologique ou la légitimité traditionnelle est encore prégnante ; ii) celle de la neutralité et de l’impartialité politique des chefs dans une compétition électorale démocratique, qui se veut sincère et équitable, dans laquelle la liberté du suffrage des « sujets/citoyens » serait garantie.

Les chefs traditionnels ont absolument le droit et le devoir de prendre part à la gestion des affaires de la cité. Mais pourquoi leur faire croire que la seule façon de le faire c’est d’être candidat ou militant d’un parti politique ?

De quelle « politique » parle-t-on lorsqu’on évoque le rôle politique des chefs ? "Selon l’interprétation "noble" qui était déjà celle d’Aristote, la politique est l’art du commandement social, l’activité pacificatrice permettant à une société divisée de s’adonner à une fin supérieure.

Selon l’interprétation "vulgaire", au contraire, la politique est une activité sale, dégradante, renvoyant là à des "jeux stériles" ; là à des " bavardages artificiels" ; là à des "ambitions effrénées" (Jean Baudouin, Cahiers Français n°276, p.7).

A quelle conception se rattachent nos dialecticiens de l’avancée radieuse de la démocratie burkinabé ? A l’interprétation « noble » ou « vulgaire » ? Pour sa part, la langue anglo-saxonne dispose de deux termes pour définir la politique : « le terme "policy", qui désigne les "produits" de l’action gouvernementale, c’est-à-dire les programmes, décisions et actions imputables aux autorités politiques, et le terme "politics", qui désigne les "processus" liés à l’exercice et à la conquête du pouvoir d’Etat dans une société donnée ».

Dans quelle politique voudrait-on impliquer les chefs ? De façon plus sophistiquée, - ajoute Jean Baudouin- « certains acteurs distinguent au masculin, "le" politique, qui intègre l’ensemble des régulations qui assurent l’unité et la pérennité d’un espace social hétérogène et conflictuel et au féminin, "la" politique, qui indique la scène où s’affrontent les individus et les groupements en compétition pour la conquête et l’exercice du pouvoir ».

Les chefs doivent-ils contribuer à la régulation des conflits dans ce pays et/ou alimenter les affrontements pour la conquête et l’exercice du pouvoir, au motif qu’ils sont des citoyens comme les autres ? Le sont-ils vraiment ? La grande majorité des Burkinabè prennent-ils les chefs pour des citoyens ordinaires ?

Les Ghanéens l’ont bien compris

Quel malheur pour un pays quand ceux qui aspirent au leadership en viennent à ne défendre aucune cause, sinon la leur ! Ce qui est un péché mortel en politique, nous enseigne Max Weber. Qu’ils souffrent donc que nous les renvoyions aux propos de ce même chef traditionnel cité en exemple par notre ancien directeur de publication en réserve de la République : « Vous savez, un chef traditionnel, est d’abord un élu de Dieu.

En principe quand le chef traditionnel parle, il parle au nom de Dieu, des ancêtres et de la communauté dont il a la charge. Il ne doit pas parler parce qu’il sait parler. Il doit parler parce qu’il est inspiré. Et je suis inspiré...".

(L’Opinion n°422 du 09 au 15 novembre 2005). La cause est donc entendue ! Le problème c’est que pour la majorité des Africains, traiter un « prophète » comme un « citoyen ordinaire » est un crime de lèse-majesté. Les chefs ont sans doute le droit d’avoir des préférences politiques.

Mais quand ils donnent des consignes de vote, ils ne doivent invoquer dans leurs meetings politiques ni Dieu ni les ancêtres, car ceux-ci aiment tous les Burkinabé, sans exclusive, quelle que soit leur couleur politique, et font tomber la pluie sur les « bons » et sur les « méchants », sur les électeurs de la majorité et sur ceux de l’opposition. Les Ghanéens l’ont bien compris.

Ils ont tout simplement interdit aux chefs de participer à la politique active d’un parti et posé la règle selon laquelle un chef souhaitant le faire et cherchant à se faire élire au Parlement doit renoncer à son bonnet. Et pourtant, tous ceux qui connaissent le Ghana ou qui ont lu le dernier rapport 2006 de Freedom Hause savent que le pays du Roi des Ashantis et de Jerry Rawlings est mieux classé que le Burkina, et de loin, en matière de démocratie.

Nous voudrions inviter les députés et les citoyens de bonne foi à s’inspirer de l’exemple ghanéen, en lisant le chapitre 22 de la Constitution ghanéenne que nous avons traduit in extenso, pour les convaincre que les chefs peuvent jouer un rôle politique noble autre que partisan, et que cette grave question ne doit pas être traitée à court terme, sous l’angle électoraliste et partisan. Nous sommes convaincus, qu’à long terme, l’Etat et la démocratie, mais aussi et surtout la chefferie ont tout intérêt à institutionnaliser leurs rapports, autrement que sur le mode clientéliste.

Les chefs traditionnels ne doivent pas en effet oublier, pour citer Sa Majesté Otumtuo Osei Tutu II Roi des Ashantis, que nous avons eu l’occasion d’entendre lors du 4e Forum pour le développement de l’Afrique (Addis Abeba le 14 octobre 2004, que « le contrat social de la chefferie, à la différence de celui des politiciens, est multiséculaire et non lié à un mandat électoral forcément temporaire et précaire ». La démocratie pour se développer a besoin de laïcité ; ce qui n’empêche pas la coopération avec l’Etat sur des bases saines.

Cela ne vaut pas seulement pour les musulmans et les chrétiens, mais aussi pour nos chefs traditionnels qui sont aussi des autorités spirituelles. Ceux qui plaident pour une séparation entre le « coutumier » et la « politique partisane », la neutralité et l’impartialité des autorités coutumières et religieuses au Burkina ne sont pas forcément des « mécréants » ou des « intellectuels déracinés ». Inversement, ceux qui les entraînent dans la politique partisane ne sont pas nécessairement ceux qui leur vouent le plus de respect.

Les stratégies électorales à court terme (même sur 50 ans) des partis politiques ne devraient pas constituer un obstacle à la recherche d’un consensus national sur la définition du rôle politique multiséculaire que les chefs traditionnels, mais aussi les religieux devraient jouer dans ce pays. Puisse l’exemple du Ghana ci-dessous inspire le constituant burkinabé.

Constitution du Ghana de 1992, chapitre vingt-deux : de la chefferie

« 270. (1) L’institution de la chefferie, en même temps que ses conseils traditionnels ainsi qu’établis par le droit et l’usage coutumiers, est garantie par les présentes. (2) Le Parlement n’aura aucun pouvoir d’adopter une quelconque loi qui (a) confère à toute personne ou autorité le droit d’accorder ou de retirer la reconnaissance à être chef pour un but quelconque ; ou (b) en quelque manière enlève ou porte atteinte à l’honneur et à la dignité de l’institution de la chefferie.

(3) Rien sous l’autorité d’une quelconque loi ne sera entrepris de manière incompatible avec ou en violation de la clause (1) ou (2) du présent article, si la loi prévoit : (a) conformément au droit et à l’usage coutumiers en vigueur, la détermination par un Conseil traditionnel, une Chambre régionale des chefs ou par un Comité de chefferie de l’un ou l’autre, de la validité de la nomination, de l’élection, du choix, de l’installation ou de la déchéance d’une personne en qualité de chef ;

(b) l’institution d’un Conseil traditionnel ou une Chambre régionale des chefs ou la Chambre nationale des chefs pour établir et mettre en œuvre une procédure d’enregistrement des chefs et de notification au public dans le Journal Officiel ou du statut des personnes en qualité de chefs au Ghana.

271. (1) Il est établi une Chambre des chefs. (2) La Chambre des chefs de chaque région élit comme membres de la Chambre nationale des chefs cinq chefs suprêmes de la région.

(3) Quand dans une région il y a moins de cinq chefs suprêmes, la Chambre des chefs de la région élit un tel nombre de chefs divisionnaires qui composera la représentation requise des chefs pour la région. 272.

La Chambre nationale des chefs - (a) conseille toute personne ou autorité chargée de toute responsabilité dans le cadre de cette Constitution ou toute autre loi pour toute matière concernant ou touchant la chefferie ;

(b) entreprend l’étude progressive, l’interprétation et la codification du droit coutumier en vue d’évoluer, dans les cas appropriés, vers un système unifié de règles de droit countimier et de compiler les droits et les lignages de succession coutumiers applicables à chaque fauteuil ou catogan ;

(c) entreprend une évaluation des coutumes et des usages traditionnels en vue d’éliminer ces coutumes et usages traditionnels qui sont démodés et socialement nuisibles ; (d) exécute les autres fonctions, qui ne sont pas incompatibles avec toute fonction assignée à la Chambre des chefs d’une région, comme le Parlement à s’y référer.

273. (1) La Chambre nationale des chefs constituera une juridiction d’appel dans toute cause ou matière touchant à la chefferie qui a été déterminée par la Chambre régionale des chefs dans une région, et dont les décisions seront susceptibles d’appel devant la Cour Suprême, avec la permission de la Chambre nationale des chefs ou de la Cour Suprême.

(2) La juridiction d’appel de la Chambre nationale des chefs est exercée par une Commission juridique de la Chambre nationale des chefs se composant de cinq personnes désignées par cette Chambre au sein de ses membres.

(3) La Commission juridique de la Chambre nationale des chefs est assistée par un Avocat en activité depuis au moins dix ans, désigné par la Chambre nationale des chefs suivant les recommandations du ministre de la Justice.

(4) Un membre de la Commission juridique de la Chambre nationale des chefs ne peut être relevé de ses fonctions que sur la base d’un mauvais comportement avéré ou en cas de perte de ses facultés mentales ou d’infirmité physique après le vote par au moins deux tiers des membres de la Chambre nationale des chefs.

(5) La Commission juridique de la Chambre nationale des chefs est compétente pour toute cause ou affaire touchant à la chefferie - (a) relevant de la compétence de deux ou plusieurs Chambres régionales des chefs ; ou (b) qui ne relève pas nettement de la juridiction d’une Chambre régionale des chefs ; ou (c) qui ne peut être autrement traitée par une Chambre régionale des chefs.

(6). Un appel se fera de droit en ce qui concerne toute cause ou matière traitée par la Commission juridique de la Chambre nationale des chefs conformément à la clause (5) du présent article à la Cour Suprême.

274. (1)Une Chambre régionale des chefs est établie à l’intérieur et pour chaque région du Ghana. (2) Une Chambre régionale des chefs se compose des membres que le Parlement pourra par la loi déterminer.

(3) Une Chambre régionale des chefs - (a) exerce les fonctions qui lui sont conférées par ou dans le cadre d’une loi votée par le Parlement ; (b) conseille toute personne ou autorité chargée dans le cadre de cette Constitution ou toute autre loi d’une responsabilité de toute matière concernant ou touchant à la chefferie dans la région ;

(c) auditionne et détermine les appels des conseils traditionnels dans la région en ce qui concerne la nomination, l’élection, le choix, l’installation ou la déchéance d’une personne en qualité de chef ; (d) constitue la juridiction de base dans toute matière concernant un fauteuil ou catogan suprême ou l’occupant d’un fauteuil ou catogan suprême, y compris la reine mère d’un fauteuil ou catogan suprême ;

(e) entreprend des études et fait des recommandations générales en cas de besoin pour la résolution ou le règlement rapide des conflits relatifs à la chefferie dans la région ; (f) entreprend la compilation des droits et des lignes de succession coutumiers applicables à chaque fauteuil ou catogan dans la région.

(4) La juridiction originale et d’appel d’une Chambre régionale des chefs est exercée par une Commission juridique de la Chambre régionale des chefs composée de trois chefs désignés par la Chambre régionale des chefs au sein de ses membres.

(5) La Commission juridique des chefs régionaux est assistée par un avocat en activité depuis au moins cinq ans, désigné par la Chambre régionale des chefs sur recommandation du ministre de la Justice.

(6) Un membre de la Commission juridique d’une Chambre régionale des chefs peut être démis de ses fonctions sur la base d’un mauvais comportement avéré ou en cas de perte de ses facultés mentales ou d’infirmité physique après le vote par au moins deux tiers des membres de la Chambre régionale des chefs.

275. Aucune personne n’aura la qualité de chef si elle a été condamnée pour haute trahison, trahison, crime grave ou pour offense impliquant la sécurité de l’Etat, ou condamné pour fraude, malhonnêteté ou turpitude morale. 276. (1) Un chef ne peut participer à la politique active d’un parti ; et tout chef souhaitant le faire et cherchant à se faire élire au Parlement doit abdiquer un fauteuil ou son catogan.

(2) Nonobstant la clause (1) du présent article et paragraphe (c) de la clause (3) de l’article 94 de la présente Constitution, un chef peut être nommé à toute fonction officielle pour laquelle il est d’ailleurs qualifié.

277. Dans le présent chapitre, sauf disposition contraire, l’appellation "Chef" signifie toute personne qui, se réclamant de la famille et du lignage approprié, a été valablement nommée, élue ou choisie et intronisée sur le fauteuil ou le catogan comme chef ou reine mère conformément au droit et à l’usage coutumiers appropriés".

NB : Pour toute réaction, s’adresser au cgdbf@homail.com ou cgdbf@yahoo.fr

Augustin Loada,
Professeur titulaire

Université de Ouagadougou

Observateur Paalga

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